Parmi les cinq chantiers de la justice, deux concernent la matière pénale. Il s’agit du chantier relatif à l’amélioration et à la simplification de la procédure pénale et de celui consacré au sens et à l’efficacité des peines.
par Dorothée Goetzle 18 janvier 2018
Le Premier ministre et la garde des Sceaux présentaient le 6 octobre 2017 à Nantes les chantiers de la justice (Dalloz actualité, 5 oct. 2017, art. M. Babonneau ; ibid. 9 oct. 2017, art. T. Coustet ). Au travers de cette démarche, qui repose sur cinq piliers, le but est de réussir à transformer en profondeur la justice afin qu’elle réponde efficacement aux attentes des justiciables et de ceux qui rendent la justice. Ces chantiers ont en effet vocation à être des préludes à des propositions de loi annoncées pour le premier semestre 2018.
Deux de ces chantiers concernent la matière pénale : celui relatif à la simplification de la procédure pénale, qui a pour référent, Jacques Beaume, procureur général honoraire et Frank Natali, avocat au barreau de l’Essonne et celui consacré au sens de la peine qui a pour référent Bruno Cotte, ancien président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, et Julia Minkowski, avocate au barreau de Paris (Dalloz actualité, 16 janv. 2018, art. M. Babonneau ; ibid., 6 oct. 2017, art. T. Coustet et M. Babonneau ). Différents par leur objet, ces deux chantiers sont évidemment liés entre eux et poursuivent un objectif commun : accélérer le traitement pénal et rendre la justice plus performante.
Le chantier relatif à l’amélioration et à la simplification de la procédure pénale
Le leitmotiv de ce chantier consiste à alléger un formalisme trop lourd qui affecte la procédure pénale pour accroître l’efficacité de la justice dans la recherche et la condamnation des auteurs d’infractions.
Cette volonté affichée de réforme et de simplification de la procédure pénale n’est pas nouvelle. La matière connaît un effet depuis plusieurs années des réformes successives, à chaque fois annoncées comme des réformes structurelles. Paradoxalement, elle offre toujours le triste spectacle d’un « chantier toujours ouvert » (J.-M. Carbasse, Histoire du droit pénal et de la justice criminelle, PUF, coll. « Droit fondamental », 2000, n° 6, p. 22) et d’un « millefeuille » (J. Pradel, Vers un « aggiornamento » des réponses de la procédure pénale à la criminalité. Apports de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite Perben II, JCP 2004. I. 132, n° 1). En 1990 déjà, les membres de la commission Delmas-Marty chargée de réfléchir aux modalités de réforme de la procédure pénale déploraient « l’accumulation de réformes ponctuelles, partielles, ajoutant toujours de nouvelles formalités (…) qui ne s’accompagnent ni des moyens matériels adéquats ni d’une réflexion d’ensemble sur la cohérence du système pénal ».
Toujours est-il que de cette consultation adressée à l’ensemble de la chaîne pénale, il ressort qu’une « nécessaire clarification du rôle des acteurs de la procédure » est indispensable. Ce chantier se retrouve donc une fois de plus confronté au serpent de mer de la procédure pénale, à savoir la délicate quête d’un compromis entre deux impératifs antinomiques : le besoin d’assurer l’efficacité de la répression et la nécessité de protéger les personnes impliquées dans la procédure. Il n’est pas surprenant que pour atteindre cet équilibre le rapport pointe du doigt des thèmes récurrents comme par exemple la nécessaire restriction du recours à la détention provisoire. Il faut en effet souligner qu’il s’agit d’un objectif poursuivi par presque toutes les réformes depuis 1970. Dans ce chantier, les propositions de réforme se répartissent en plusieurs thèmes : les enquêtes, les procédures alternatives, l’instruction, la poursuite et le jugement, les assises, les besoins technologiques et enfin les propositions diverses.
Parmi ces thématiques, c’est la phase de l’enquête qui fait l’objet des propositions les plus hardies. Est par exemple évoquée une possibilité d’extension de la durée de l’enquête de flagrance : 15 jours + un renouvellement de 8 jours. En outre, concernant les premières 48 heures de garde à vue pour les infractions commises dans le cadre de la délinquance organisée (C. pr. pén., art. 706-73), le rapport propose un allègement des formalités par l’instauration d’une présentation facultative au parquet en cas de renouvellement de la mesure au-delà des 24 heures. La garde à vue pourrait donc être autorisée dès le début pour 48 heures. Dans le même esprit, le rapport ambitionne d’instaurer un même seuil unique de cinq ans pour les perquisitions avec autorisation du JLD en préliminaire et pour la géolocalisation.
La phase de l’instruction fait évidemment aussi l’objet de plusieurs propositions dans la veine du pragmatisme et de la vision opérationnelle souhaitée par la garde des Sceaux. Est ainsi envisagé un raccourcissement des délais par la généralisation des échanges de pièces par voie dématérialisée entre juges et avocats.
Les procédures alternatives ne sont pas en reste et font elles aussi l’objet de plusieurs propositions de simplification, comme par exemple une fusion de la transaction et de la composition pénale ainsi que la suppression dans certains cas de la validation du juge. Dans le même esprit, est proposée une extension du domaine de l’ordonnance pénale et de la CRPC à de nouveaux contentieux. On note également un souhait de développement de la forfaitisation pour le domaine contraventionnel. Cette dernière proposition s’inscrit dans la suite logique de loi du 18 novembre 2016 dite « de modernisation de la justice du 21e siècle » qui elle aussi était présentée comme contenant de nombreuses réformes structurelles du service public de la justice. Selon l’exposé des motifs de cette loi, les objectifs principaux étaient… la simplification et la déjudiciarisation de certains contentieux de masse avec la création d’une nouvelle procédure d’amende forfaitaire délictuelle. Dès lors, comment interpréter la reconduction de ce souhait de forfaitisation ? On peut en effet craindre que le contrôle judiciaire sur ces contentieux forfaitisés devienne difficile à mettre en œuvre, entraînant ainsi une politique d’action publique incertaine.
Concernant les phases liées à la poursuite et au jugement, le rapport suggère l’intéressante création d’une procédure intermédiaire entre la comparution immédiate et l’information judiciaire, permettant des mesures coercitives préalables fixées par le JLD. Si d’un point de vue organisationnel on peut effectivement se réjouir de cette initiative, son efficacité reste néanmoins suspendue à une amélioration significative du statut du parquet.
En définitive, pour être pleinement atteint, l’objectif de simplification nécessite, comme le souligne les référents, de restituer au code de procédure pénale sa lisibilité et sa cohérence. Cette recodification rendue nécessaire notamment par la complexité croissante des procédures modernes et par la sophistication des moyens de preuve contemporains doit nécessairement passer par une réécriture raisonnée et à droit constant du code. À défaut, la simplification restera, une fois de plus, un vœu pieu.
Enfin, il faut remarquer que malgré un nombre très important de propositions de réforme, la question de leur coût n’est pas à ce jour connue. Or il parait difficile, dans le contexte actuel, d’annoncer des propositions de réforme sans les accompagner d’une étude de leur coût. Les difficultés budgétaires ont malheureusement déjà reporté voire anéanti des réformes pourtant essentielles, comme la collégialité de l’instruction.
Le chantier consacré au sens et à l’efficacité des peines
Julia Minkowski a rappelé qu’une « peine efficace est nécessairement individualisée ». Ainsi, l’objectif de ce chantier, présenté par la garde des Sceaux comme « l’un des chantiers les plus délicats à traiter » est de renforcer le sens et l’efficacité des peines. Là encore, cet objectif n’est pas nouveau. Il était déjà, en 2002, au cœur de réflexions préconisées par la CNCDH sur le sens de la peine. La lecture du rapport pose plusieurs questions, qui, depuis une quinzaine d’années sont systématiquement au cœur des réformes : qui, pour qui, comment et pourquoi punir ?
Le rapport insiste sur la complexité du système d’aménagement et d’application des peines. Cette complexité entraîne un nombre trop important de peines prononcées qui ne sont pas exécutées. Ce décalage entre les peines prononcées et les peines exécutées mine la crédibilité du système judiciaire. L’idée centrale sans cesse rappelée dans le rapport est que pour redonner à la peine tout son sens, sa mise à exécution doit intervenir vite. En outre, les référents exposent la nécessité de revoir en profondeur le système d’exécution et d’application des peines pour régler la question de la surpopulation carcérale mais aussi pour alléger la charge des parquets et des services d’application des peines. Pour y parvenir, le rapport insiste sur la promotion des peines alternatives à l’incarcération, en particulier pour les courtes peines. Il est ainsi prévu une interdiction de prononcer des peines d’emprisonnement inférieur à un mois.
Parallèlement, il est souhaité que les peines inférieures à six mois soient exécutées sous le régime du placement sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur, sauf impossibilité matérielle constatée par décision spéciale et motivée. Le rapport insiste sur la nécessité de restreindre le recours à la détention provisoire. Pour cela, il est préconisé d’élever le seuil d’emprisonnement encouru permettant un placement en détention provisoire et de réexaminer les critères permettant d’ordonner un placement en détention provisoire. Le rapport met également un point d’honneur à améliorer la connaissance des personnes prévenues et condamnées pour mieux personnaliser la peine. L’esprit du rapport est clairement de systématiser les sorties de détention en aménagement de peine.
Toutes les propositions contenues dans ces deux rapports sont autant de réformes potentielles. L’enjeu est important. Pour la ministre de la Justice, il s’agit d’un « socle solide et novateur qui va nous permettre de dégager des pistes de travail pour la loi de programmation 2018 ». La garde des Sceaux a annoncé lundi 15 janvier 2018 qu’elle présenterait une loi pénale et une loi de programmation pour la justice en avril en Conseil des ministres. Évoquant l’amélioration de la procédure pénale, elle a relevé des « pistes intéressantes » pour alléger le travail des enquêteurs, comme la forfaitisation de certaines contraventions et l’allongement de l’enquête de flagrance . Quelles propositions donneront lieu à un texte de loi et à quelles conditions ? L’avenir devrait permettre de répondre à cette question dans un futur proche…. (Dalloz actualité, 16 janv. 2018, art. M. Babonneau ).
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